V. VEČEREK
Fakulta veterinární hygieny a ekologie Veterinární a farmaceutické univerzity Brno
Veterinářství 2003;53:520-523.
SOUHRN
Večerek V. Bezpečnost potravin v Evropské unii. Veterinářství 2003;53:520-523.
V Evropské unii koncem devadesátých let dvacátého století došlo k několika případům ohrožení zdraví spotřebitele z potravin, jejichž důsledkem bylo snížení důvěry spotřebitele v systém ochrany spotřebitele před nebezpečím z potravin působícím v rámci celé Evropské unie i v řadě jednotlivých zemí tohoto společenství. Evropská unie proto začala problematiku ochrany zdraví spotřebitele před nebezpečím z potravin komplexně řešit. V této souvislosti se začal stále častěji objevovat pojem “food safety“ překládaný do českého jazyka jako „bezpečnost potravin“. Na úrovni Evropské unie vznikl dokument „White Paper on Food Safety“ tj. „Bílá kniha o bezpečnosti potravin“, v němž byla zpracována koncepce pro zajištění bezpečnosti potravin v Evropské unii. „Food safety“ tj. „bezpečnost potravin“ se stal pojmem pro komplexní systém ochrany spotřebitele před nebezpečím pocházejícím z potravin v Evropské unii.
SUMMARY
Večerek V. Food safety in European Union. Veterinářství 2003;53:520-523.
At the end 90s of 20st century in EU there was described a couple of cases when health of people was in danger in connection with food. These affairs had have a negative impact on consumers´ confidence in protection system agaist danger coming from food in both all over EU and many of EU countries themselves. EU had started to solve the situation in complex. In connection with the situation the term „food safety“ had come up. EU administration office had worked out a document named „White Paper on Food Safety“ describing a concept for food protection settings in EU.
Koncepce bezpečnosti potravin v Evropské unii je obsažena v tzv. Bílé knize o bezpečnosti potravin (White Paper on Food Safety).1 Tento dokument obsahuje zásady k zajištění bezpečnosti potravin v Evropské unii, rámec organizačních opatření k zajištění bezpečnosti potravin v Evropské unii, změny v legislativním vymezení pravidel pro provozovatele působící v celém řetězci od prvovýroby až pro prodej potraviny, prosazování těchto pravidel na úrovni provozovatelů za účasti vnitřního sytému kontroly využívajícího HACCP, obsahuje sjednocení dozorové činnosti na úrovni Evropské unie i jednotlivých členských zemí tohoto společenství, včetně systému rychlého varování, a směřuje k odpovídající informovanosti spotřebitele.
Materiál a metodika
Byl analyzován prvotní podklad upravující bezpečnost potravin na úrovni Evropské unie – Bílá kniha o zdravotní nezávadnosti potravin. Na základě tohoto literárního podkladu bylo řešeno zajištění bezpečnosti potravin v Evropské unii na úrovni politiky a realizace systému zajištění bezpečnosti potravin v Evropské unii v oblasti vymezení zásad bezpečnosti potravin, organizačních opatření k zajištění bezpečnosti potravin, právní úpravy k zajištění bezpečnosti potravin, prosazování pravidel bezpečnosti potravin na úrovni provozovatelů, zabezpečování dozorové činnosti, schopnosti okamžitých opatření týkajících se bezpečnosti potravin a zvýšení úrovně informovanosti spotřebitele.
Výsledky a diskuse
Zásady bezpečnosti potravin jsou vypracovány v Bílé knize o bezpečnosti potravin.1 Cílem opatření k zajištění bezpečnosti potravin je zabezpečit vysokou míru ochrany zdraví spotřebitele před nebezpečím z potravin. Systém k zajištění bezpečnosti potravin musí být komplexní, musí tak zahrnovat všechny články od prvovýroby až po prodej potravin. Systém musí zahrnovat provozovatele od prvovýroby až po prodej, kontrolu, dozor i spotřebitele. Hlavní odpovědnost za bezpečnost potravin spočívá na jednotlivých provozovatelích, nicméně kompetentní úřední autority provádějí dozor, spotřebitel získává odpovídající informace. Systém bezpečnosti potravin se musí opírat o analýzu rizika zahrnující posouzení rizika, management rizika a komunikaci o riziku. Základním principem bezpečnosti potravin je princip prevence, tj. princip uskutečnění všech opatření k ochraně zdraví spotřebitele před nebezpečím z potravin. K uskutečnění záměru získání a udržení důvěry spotřebitele v bezpečnost potravin je nezbytné získávání, sběr a analýza informací tak, aby bylo možno v reálném čase reagovat na potenciální ohrožení a aby nedocházelo ke krizovým situacím a potřebě náročných nápravných opatření. K tomuto účelu má napomoci budování informačních systémů pro získávání běžných informací z oblasti bezpečnosti potravin a dále vybudování systému rychlého varování pro potraviny. Informace a poznatky musí být vyhodnocovány na vědeckém základě. K tomuto účelu budou podpořeny výzkumné projekty zaměřené do oblasti bezpečnosti potravin, spolupráce vědeckých pracovišť v oblasti bezpečnosti potravin, činnost Společného výzkumného pracoviště Komise Evropské unie i činnost vědeckých výborů zaměřených na bezpečnost potravin.
Organizační opatření k zajištění bezpečnosti potravin v Evropské unii spočívají v činnosti nově zřízeného nezávislého Evropského úřadu pro potraviny, v činnosti Komise Evropské unie a zejména jejího generálního ředitelství SANCO a v činnosti jednotlivých států Evropské unie a kompetentních autorit těchto států v oblasti bezpečnosti potravin.
Činnost Evropského úřadu pro potraviny je směrována na získávání, sběr a analýzu informací v rámci výzkumných programů, odborných programů, informací získaných v rámci systému běžné kontroly, informací získaných v rámci dozoru nad bezpečností potravin a také informací získaných v rámci systému rychlého varování týkajícího se potravin. Vyhodnocování těchto informací je prováděno na vědeckém a odborném základě. K posílení schopností a zkušeností týmů, které toto vyhodnocování provádějí, byly zřízeny tzv. vědecké výbory, které vykonávají poradní činnost. Evropskému úřadu pro potraviny je dále svěřena oblast poskytování odpovídajících informací příslušným institucím nebo spotřebitelům. Požadavkem na činnost úřadu je nezávislost, kompetentnost a transparence. Nezávislost vyplývá z nezávislého postavení pracovníků Úřadu. Kompetentnost vyplývá z dostupnosti informací pro činnost Úřadu a vysoké odborné úrovně pracovníků Úřadu. Transparentnost zahrnuje rychlé a srozumitelné předkládání doporučení vypracovaných Úřadem, a to příslušným institucím a nebo veřejnosti.
Oblast tvorby legislativy a jejího prosazování Evropskému úřadu pro potraviny svěřena není. Tvorba právních předpisů je ponechána v působnosti Komise Evropské unie (případně Rady Evropské unie a Evropského Parlamentu). Oblast dozoru nad dodržováním právních předpisů týkajících bezpečnosti potravin je ponechána Komisi Evropské unie a jejímu Generálnímu ředitelství SANCO.
Vlastní realizace systému zajištění bezpečnosti potravin v jednotlivých státech Evropské unie je svěřena jednotlivým státům a odpovídajícím orgánům těchto států.
Právní úprava bezpečnosti potravin obsahuje vymezení právních pravidel s cílem vytvořit nový právní rámec pro bezpečnost potravin společný pro všechny státy Unie k zajištění určené úrovně bezpečnosti potravin v celé Evropské unii. Zahrnuje tak vytvoření právního rámce pro organizační opatření k zajištění bezpečnosti potravin, zahrnuje novelizovanou nebo novou legislativní úpravu pro krmiva, chov zvířat, zdraví zvířat, pro dodržování požadavků stanovených pro získávání produktů zvířat v chovech a zpracovatelských provozech, pro přepravu produktů, pro zpracování produktů a výrobu potravin, skladování, přepravu a prodej potravin a pro zdravotní nezávadnost vlastní potraviny. Zahrnuje také právní úpravu prosazování pravidel na úrovni provozovatelů od prvovýroby až po prodej potravin, oblast dozorové činnosti, a také možnosti přijímat okamžitá opatření. Součástí právní úpravy je také právní rámec pro stanovení povinnosti informování spotřebitele v dimenzích bezpečnosti potravin.
Tato novelizovaná nebo nová právní úprava bezpečnosti potravin zahrnuje změny v právní úpravě pro krmiva. Tato právní úprava věnuje zvláštní pozornost vstupním produktům pro výrobu krmiv a vymezuje, které produkty mohou nebo nesmí být využity při výrobě krmiv. Právní úprava obsahuje vymezení podmínek pro výrobu, skladování, přepravu a prodej krmiv (např. právní úprava obsahuje postupné vyloučení uhynulých zvířat a konfiskátů jako produktů pro výrobu krmiv). Dále je zvláštní pozornost věnována produktům pro výrobu tzv. nových krmiv, zejména získaných na principu geneticky modifikovaných organismů; tato právní úprava vymezuje povinnost schvalování a označování těchto nových krmiv. Obsahem nové legislativy je také vymezení různých kategorií přísad, doplňků, aj. používaných při výrobě krmiv nebo ve výživě zvířat tak, aby byla zřetelně vymezena pravidla jejich používání. Nová legislativa sleduje záměr postupného zastavení používání antibiotik jako stimulátorů růstu. Určuje také odpovědnost provozovatelů od prvovýroby krmiv až po jejich prodej chovatelům nebo jejich přímé použití ve výživě zvířat, a to zejména z hlediska zdraví zvířat a zdravotní nezávadnosti jejich produktů včetně interní kontroly v celém krmivovém řetězci, zahrnující dobrou výrobní praxi, vlastní kontroly a krizové plány. Právní úprava obsahuje také úřední schvalování všech krmivářských podniků a sjednocení dozorové činnosti prováděné kompetentní úřední autoritou na úrovni jednotlivých členských zemí i na úrovni Evropské unie.
Právní úprava bezpečnosti potravin zahrnuje také novou právní úpravu pro správný chov zvířat. Obsahuje princip podpory chovu zvířat jen tehdy, pokud bude chov odpovídat podmínkám stanoveným v rámci bezpečnosti potravin. V právních předpisech budou zdůrazněny principy správného chovu jednotlivých druhů zvířat a důsledky pro bezpečnost a kvalitu potravin.
Právní úprava bezpečnosti potravin zahrnuje také novou právní úpravu pro zdraví zvířat. Tato právní úprava je zaměřena na sledování vybraných chorob zvířat, zejména zoonóz (např. tuberkulóza, brucelóza, salmonelóza, listerióza a echinokokóza), kde se vyžaduje zavedení kontrolních programů, jednotných ohlašovacích povinností, programů potlačování určených chorob. Zvláštní pozornost je věnována komplexnějšímu postupu v opatřeních proti BSE (bovinní spongiformní encefalopatie) a jiných přenosných spongiformních encefalopatií (TSE).
Právní úprava bezpečnosti potravin obsahuje rozsáhlou právní úpravu týkající se dodržování požadavků stanovených pro získávání produktů zvířat v chovech a zpracovatelských provozech, pro přepravu produktů, pro zpracování produktů a výrobu potravin, skladování, přepravu a prodej potravin. Tato legislativa věnuje zvláštní pozornost mikrobiologickým kritériím v rámci bezpečnosti potravin. Dále se věnuje chemickým látkám se zvláštním důrazem na kontaminanty (látky, které se do potravin nepřidávají záměrně), které mohou pocházet z prostředí, mohou souviset s postupy od prvovýroby až po prodej potravin; přednostně budou stanoveny mezní hodnoty v rozsahu celého řetězce od prvovýroby až po potraviny. V nové legislativě je věnována pozornost také látkám, které se přidávají do potravin záměrně a které jsou určeny proti negativním činitelům v potravinách; i pro tyto látky jsou stanovovány mezní limity. Nově se upravují právní pravidla pro látky přídatné, pomocné a aromatické, kde se vytvářejí seznamy přípustných látek a stanoví se kritéria čistoty těchto látek. Je třeba dopracovat také právní úpravu týkající se látek přicházejících do styku s potravinami, zejména vymezení materiálů, povrchových nátěrů a jejich označování. Právní úprava se doplní také o seznam potravin, které mohou být ozářeny. Zvláštní oblast představuje právní úprava týkající se radioaktivní kontaminace potravin. Speciální právní úprava vzniká pro potraviny nového typu (Novel Food). Ta obsahuje zejména zpřísněné postupy povolování těchto potravin a jejich označování.
Právní úprava zahrnuje také legislativní oporu pro zřízení a činnost Evropského úřadu pro bezpečnost potravin, dále pro prosazování pravidel bezpečnosti potravin na úrovni provozovatelů od prvovýroby až po prodej potravin, dále pro oblast dozorové činnosti, pro možnost přijímat okamžitá opatření a také pro povinnost informovat spotřebitele v dimenzích potřeby zajištění bezpečnosti potravin na úrovni její spotřeby.
Prosazování pravidel na úrovni provozovatelů: Odpovědnost za bezpečnost potravin spočívá na provozovatelích od prvovýroby až po prodej potravin. Ti ve svých provozech vytvářejí systém dodržování podmínek stanovených právními předpisy tak, aby splňovaly požadavky stanovené v rámci bezpečnosti potravin. Součástí této odpovědnosti provozovatelů je také vytváření vnitřních kontrolních systémů v provozu zpravidla na principu HACCP tak, aby už jejich kontrola zachytila zvýšené riziko u suroviny nebo potraviny nebo týkající se zjištění závadnosti suroviny nebo potraviny v provozu. Plnění podmínek bezpečnosti potravin provozovateli je pod dozorem úřední kompetentní autority příslušného státu. Plnění podmínek bezpečnosti potravin na úrovni provozovatelů je také pod dozorem Komise Evropské unie, která jej realizuje na základě inspekční činnosti v jednotlivých státech Unie.
Dozorová činnost: Systém bezpečnosti potravin obsahuje změny v dozorové činnosti. Dozorová činnost působí na základě pravidla, že úředním kontrolám jsou podřízeny všechny stupně od prvovýroby až po prodej potraviny.
Dále je vytvářen společný rámec pro dozorové systémy jednotlivých států, jehož cílem je zvýšit kvalitu dozorové činnosti v jednotlivých státech Evropské unie. Tento rámec se opírá o tři prvky. Prvním prvkem je úroveň kompetentní úřední autority provádějící dozor nad bezpečností potravin. Kompetentní úřední autorita musí splňovat stanovená kritéria tak, aby mohla vykonávat odpovídající dozorovou činnost. Splnění těchto kritérií bude ověřováno orgány Evropské unie. Druhý prvek spočívá ve vypracování dozorových postupů. Třetím prvkem je spolupráce v dozorové činnosti mezi úředními kompetentními autoritami jednotlivých států.
V rámci dozorové činnosti je ujednocován také systém vybírání poplatků na úhradu nákladů spojených s kontrolami surovin a potravin živočišného původu. Tento systém je nyní rozšiřován také na vybírání poplatků pro potraviny neživočišného původu a pro krmiva.
Zvláštní pozornost je věnována dozoru na vnějších hranicích Evropské unie. Současný systém vztahující se pouze na potraviny a suroviny živočišného původu je rozšiřován na všechny suroviny a potraviny a na krmiva.
Plnění podmínek bezpečnosti potravin na úrovni dozorové činnosti v jednotlivých státech je pod dozorem Komise Evropské unie a je realizován v rámci její inspekční činnosti u dozorových orgánů jednotlivých států Evropské unie.
Okamžitá opatření: Při zjištění zvýšeného rizika u některé potraviny nebo týkající se zjištění její závadnosti je třeba přijmout okamžitá opatření ke snížení nebo odstranění rizika nebo k odstranění závadné potraviny. V současné době existuje určitý rámec pro suroviny a potraviny živočišného původu. Ten je nyní rozšiřován a dopracováván tak, aby zahrnoval také potraviny neživočišného původu a krmiva.
Při zjištění zvýšeného rizika u některé potraviny nebo týkající se zjištění závadnosti některé potraviny je třeba nejen přijmout okamžitá opatření ke snížení nebo odstranění rizika nebo k odstranění závadné potraviny, ale také předat rychle informace o tomto zjištění tak, aby mohla být provedena komplexní opatření, která by omezila nebo odstranila ohrožení zdraví spotřebitele potravinami v širším rozsahu. K tomuto účelu je budován v Evropské unii Varovný systém pro potraviny, tzv. RASFF (Rapid Allert System for Foodstuffs). Tento Systém rychlého varování pro potraviny je provozován a rozšiřován tak, aby fungoval jako informační systém, který umožní rychlé získávání a předávání informací, které jsou nezbytné k omezení nebo odstranění ohrožení zdraví spotřebitele potravinami v případě, že dojde k výskytu závadných potravin. Členské státy Evropské unie hlásí do tohoto systému případy závadných potravin, které byly zjištěny kontrolou v tržní síti a mohou se vyskytovat na společném trhu Evropské unie (nikoli však potraviny na lokálním trhu, které se nevyvážejí).
Informovanost spotřebitele: Součástí bezpečnosti potravin je také plnění podmínek bezpečnosti potravin na úrovni spotřebitele. To je ovlivněno úrovní znalostí spotřebitele o potravinách, o zacházení s potravinami, o zajištění bezpečnosti potravin a případně o činnosti spotřebitele při zjištění zvýšeného rizika u některé potraviny nebo při zjištění její závadnosti. Od spotřebitele se očekává určitá schopnost rozhodování týkajícího se druhů potravin, výběru potravin, zacházení s potravinami a jejich spotřeby. K tomuto rozhodování spotřebitel musí být vybaven odpovídajícími informacemi. Tato informovanost je v jednotlivých zemích Evropské unie různá a k jejímu vyrovnání a k dalšímu zvýšení průměrné úrovně působí Evropský úřad pro potraviny. V rámci této informovanosti spotřebitele jsou proto zpracovávány podmínky pro označování potravin tak, aby spotřebitel získával informace o vlastnostech výrobku, které mu umožní výběr výrobku a dodržení potřebných podmínek pro zacházení s tímto výrobkem a pro jeho spotřebu. Součástí podmínek označování výrobku je také omezení zavádějícího označování výrobků, že potravina léčí, uzdravuje apod. Zvláštní pozornost je věnována označování potravin nového typu.
Za důležité se považují také informace pro spotřebitele týkající se nutriční hodnoty potravin. Zabezpečení příjmu hlavních živin a omezení příjmu jiných látek, aby spotřebitel mohl ovlivnit udržování svého zdraví, omezit nepříznivé důsledky určité výživy a zabránit konzumu určitých látek, je vnímáno jako rozšíření podmínek nad rámec bezpečnosti potravin, nicméně jako potřebné v oblasti informovanosti spotřebitele. Do této oblasti jsou zahrnuty také informace o dietních potravinách, výživových doplňcích, o obohacených potravinách a podobně.
Závěr
Současný systém v Evropské unii a jednotlivých státech Evropské unie zajišťující bezpečnost potravin je sice celosvětově jedním z nejspolehlivějších a v současné době obecně dobře fungujícím systémem, nicméně zkušenosti inspekčních orgánů Komise Evropské unie, která provádí pravidelné kontroly v členských zemích, dokládají velké rozdíly ve způsobu, jakým je bezpečnost potravin zabezpečována v jednotlivých zemích Evropské unie. To znamená, že spotřebitel si nemůže být jist, že se mu v celém společenství dostane stejné ochrany. Evropská unie proto vytváří společný rámec pro zřízení a činnost kontrolních systémů tak, aby tato kontrola garantovala bezpečnost potravin v rámci celé Evropské unie. Zajištění bezpečnosti potravin v jejím pojetí tak, jak je vymezena v Bílé knize o bezpečnosti potravin, představuje provádění velkého množství činností, které mají za cíl zajistit vysokou úroveň ochrany spotřebitele před ohrožením jeho zdraví potravinami. Evropská unie tak směřuje k vytvoření takového systému, který by spotřebiteli bezpečnost potravin garantoval.
Nově vytvářený systém bezpečnosti potravin v Evropské unii se opírá o nadnárodní činnost institucí na úrovni Evropské unie, a to Evropského úřadu pro potraviny, Komise Evropské unie a jejího Generálního ředitelství pro ochranu zdraví a spotřebitele (DG SANCO), dále o provozování nadnárodního Systému rychlé výstrahy v oblasti bezpečnosti potravin RASFF. Bezpečnost potravin v Evropské unii využívá schopností a zkušeností týmů vědeckých výborů, které posuzují rizika v oblasti bezpečnosti potravin. Bezpečnost potravin je určena také kvalitou vymezení podmínek pro bezpečnost potravin v právních předpisech Evropské unie, a to na úrovni nařízení, směrnic a rozhodnutí. Dále je určena úrovní právních předpisů a úrovní dodržování stanovených podmínek v jednotlivých státech Evropské unie. Tyto právní předpisy a jejich dodržování je prověřováno inspekčními orgány Komise Evropské unie, která provádí pravidelné kontroly v jednotlivých členských zemích. Bezpečnost potravin je dále určena úrovní dodržování stanovených podmínek jednotlivými provozovateli, kteří působí v celém řetězci od prvovýroby až po prodej potraviny a úrovní kontroly dodržování stanovených podmínek v jednotlivých provozech, a to zejména při využití systému HACCP. Dále je bezpečnost potravin určována úrovní dozoru vykonávaného kompetentní úřední autoritou a dále úrovní rozhodování o konečné bezpečnosti potraviny pro spotřebitele. Zajištění bezpečnosti potravin v Evropské unii je dáno také úrovní chování spotřebitele, které vychází ze znalostí spotřebitele o potravinách, o zacházení s potravinami, o zajištění bezpečnosti potravin a případně o činnosti spotřebitele při zjištění zvýšeného rizika u některé potraviny nebo při zjištění její závadnosti, které se opírá zejména o informovanost spotřebitele v oblasti bezpečnosti potravin.
Literatura:
1. Anonym. Bílá kniha o zdravotní nezávadnosti potravin – překlad dokumentu Evropské komise „White Paper on Food Safety“. Praha;Výzkumný ústav zemědělské ekonomiky Praha, 2000:52.
Adresa autora:
Doc. MVDr. Vladimír Večerek, CSc.
FVHE VFU Brno
Palackého 1 – 3
612 42 Brno
Kompletní text včetně obrazového materiálu naleznete ve Veterinářství 2003;53:520-523.
